從公共管理的角度講，政府就是制定公共政策的。從公共精神出發(fā)，為了公眾的利益，實現(xiàn)公共價值是政府決策的基礎和基本追求。在當代政治話語體系中，政府只做兩件事：一件是制定公共資源和價值如何分配的規(guī)則；另一件是獨自管理社會上公共權力的使用。前者是指政府的政策制定或決策職能，后者則是指政府的執(zhí)行職能。一個好政府，就是一個既能制定好政策，又能通過強制性權力使好政策在實際社會生活中得到落實的政府，二者缺一不可。
不言而喻，政策制定過程是一個復雜而反復博弈的政治過程。說到底是一個決定“什么人，在什么時候，怎樣得到什么”的過程。因此，決策過程事實上是一個資源、價值、機會、利益在社會公眾之間重新配置的過程。雖然決策過程非常艱巨復雜，但在文明世界，“憲法原則”是政策制定過程的最根本原則，“民主參與”決策是文明世界的普遍做法，也是衡量一個國家、一個社會政治文明程度的主要標志。一個涉及公眾利益的公共政策，首先必須能真實地反映人民群眾的愿望與要求；其次要有規(guī)范正常的社會與公民參與渠道，政策制定過程要公開透明，政策執(zhí)行過程也要公開透明。
我國是社會主義國家，人民是國家的主人，從理論上講，政府的合法權力來源于人民的同意。而要實現(xiàn)人民群眾當家作主的權利，促使政府能按照人民的意愿公正地制定公共政策，正確地行使公共權力，人代會是政治博弈的基本平臺。我們知道，各級人代會是人民通過自己的代表發(fā)揮和展現(xiàn)自己權利的法定機構，各種各樣的公共政策，大到法律法規(guī)，小到關系國計民生的具體而重大的公共政策，人民代表都可以通過人代會這個政策辯論機構展示自己的權利，促使即將出臺的公共政策更加合理，更符合公共價值和公眾利益。
因此，我們所說的民主決策中的公眾參與，首先是指由人民選舉出來的代表參與政策制定。因為在任何國家，社會上的每一個人不可能都直接參與到政策制定中來，一般來說，人民通過自己的代表實現(xiàn)自己的民主權利。這樣做的目的是既能保證政策的公平公正，又能使政策制定過程更有效率。但要使人民代表真正發(fā)揮作用，必須有兩個制度前提，一個是基層人大代表的直接選舉制和中央人大代表的間接選舉制，給人民以平等的民主選舉人大代表的權利。只有這樣，人民代表才能代表人民大膽地進行政策辯論，也才能制定出符合國家利益、社會利益和人民利益的好政策。二是人大代表專任和常任制。各級人大代表根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況限定法定名額，使之成為一個專任常設的議事和辯論機構，涉及公眾利益的重大政策事項，都必須拿到人大進行規(guī)范的政策辯論，通過平面和立體媒體向社會公布甚至直播，公開透明，引導公眾和輿論參與，這樣做的結果就可以極大地減少由權力壟斷和權力運行過程不透明所造成的政策浪費和政策失誤，也能對政策執(zhí)行過程的權力腐敗形成有效的監(jiān)督。更為重要的是人民群眾對自己的民主權利有了直觀性的認識，對政府有了自覺的向心力。
必須強調指出的是，民主決策過程是一個“制度理性”過程，制度理性是指社會資源和機會在社會公眾之間的公平分配，這種公平分配是通過機構和機制實現(xiàn)的，沒有真正的民主運行的機構和機制，就沒有公民民主參與的渠道和制度平臺，也就使公民參與變成一句空話。對于一個國家和民族來說，廣義的政府改革也包括議事機構的改革，議事機構的改革是政治改革進程的重要組成部分，是實現(xiàn)“憲政”的關鍵步驟。溫總理在2010年《政府工作報告》中強調要實現(xiàn)人民的“選舉權、知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”這五項基本權利，具體落實的機構和機制保證就是各級人代會。只有人民選舉出來的人民代表切實負起責任，認真行使這五種權利，才能不辜負人民的期盼和重托，也才能制定出符合公共利益和公共價值的公共政策，最終實現(xiàn)人民的“幸福”和“尊嚴”。