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地方政府債券自發自還“破冰” 納入預算管理

地方政府債券自發自還“破冰” 納入預算管理

2014-05-22 10:20:00

來源:經濟日報

    5月21日,財政部發布消息稱,經國務院批準,2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島將試點地方政府債券自發自還。同時,財政部發布的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》(以下簡稱《辦法》),對債券發行額度管理、期限、利率確定,以及開展債券信用評級、推行市場化運作等予以明確。

    這釋放出國家對地方債發行有限放松管制的信號,也是推進完善財權與事權相匹配、解決地方政府融資難的一項重要舉措。

    自發自還首開先河 規范流程加強監管

    為增加地方政府融資渠道,我國從2009年開始發行地方政府債券。2009年和2010年,所有地方政府債券均由財政部代理發行。

    地方政府自行發債始于2011年。2011年10月20日,財政部公布了《2011年地方政府自行發債試點辦法》,試點的省市有4個:上海市、浙江省、廣東省、深圳市。時隔不到兩年,增加了江蘇省、山東省,試點范圍擴大到6省市。但這一試點僅限于地方政府自行發債,而政府債券的還本付息仍由財政部代辦。

    此次發布的《辦法》將2011年試點的“自發”拓展為“自發自還”,明確“試點地區承擔債券還本付息責任”,并在原先6個試點省市的基礎上,增加到10個省區市。“試點內容和區域都進一步擴大。”財政部財政科學研究所所長賈康表示,試點地區選擇了東部省市也選擇了中西部省份,是考慮到試點多樣性,為將來的全國推廣提供參考。

    根據《辦法》,“自發自還”是指試點地區在國務院批準的發債規模限額內,自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金的機制。《辦法》對自發自還“全流程”作出規定:在債券發行上,從年度發行額管理,到如何選擇信用評級機構開展債券信用評級,從債券利率確定到承銷團的選擇等進行明確;在債券的承銷上,明確規定如何選擇承銷商及承銷比例;在債券的償還上,如何通過納入預算,來降低風險等等。

    “《辦法》在具體操作層面做了全面系統的界定,意在使地方政府舉債融資更加規范。”財政部財政科學研究所副所長白景明說。

    根據《辦法》,債券期限分別為5年、7年和10年。“發行債券期限偏長,是考慮到項目收益低,長期債券可緩解地方政府償債壓力。”中國社科院財貿所副研究員張德勇表示,此次允許地方政府自行發債,主要是考慮到各地城鎮化建設資金需求,發行債券預計將主要用于保障性住房、農村基礎設施建設、文化等公益性基礎設施建設,試點也是為全國范圍內推廣發債提供基礎。

    開展債券信用評級

    推行市場化運作

    自行發債,意味著債券由地方政府自行組織發行,除登記托管等事項以外,主要是發債定價權的下放,即市場因素對地方債價格的影響更明顯。在此次《辦法》中,不少細節都注入了“市場化元素”,體現了推行市場化運作的改革思路。

    《辦法》引人關注的創新之一,是擇優選擇信用評級機構,按照有關規定開展債券信用評級。“開展債券信用評級,這是試點的新實踐,意義重大,有助于加強債券發行的規范化。”賈康說。

    對地方債券進行信用評級,引入市場監督機制,是國際通行的做法。中誠信評級國際政府與公共融資評級部高級分析師關飛認為,評級機構的重要作用是將政府債券作為一種品種,納入到信用風險識別的序列中,為投資人提供重要的參考。

    另外,信用評級也有利于增強財政信息和債務管理透明度,促進和完善政府信用,有利于規范地方政府債務,降低地方財政風險。

    《辦法》要求,試點地區應及時披露債券基本信息、財政經濟運行及債務情況等;信息披露遵循誠實信用原則,不得有虛假記載、誤導性陳述或重大遺漏。“開展債券信用評級,社會機構來評測,有利于讓地方政府的資產狀況等情況更多地進入公眾視線,接受公眾監督。”賈康說。

    同時,在債券利率設定上,《辦法》規定,以同期限新發國債發行利率及市場利率為定價基準、采用承銷或招標方式確定債券發行利率。白景明表示,參考的“市場利率”即指銀行存款利率。“市場同期的利率,是反映貨幣資金供求的一個標志。同時參考國債利率和市場利率,使得自發自還的地方債券利率水平更加合理。”白景明強調說,合理的債券利率水平,也將有助于地方政府控制發債成本,是降低債務風險的重要舉措。

    為加強承銷環節的管理,《辦法》作出明確規定,試點地區采用承銷方式發行政府債券時,需要通過招投標方式進行,而且單個承銷團成員的最高承銷限額不得超過每期債券發行額的30%。這將有助于杜絕“壟斷”承銷,促進市場公平。

    納入預算管理

    推動制度化建設

    “地方政府性債務納入預算管理,是一個大方向。《辦法》明確提出,在試點地區積極推進債券資金收支實行預算管理,將起到先行先試的作用。”白景明說。

    《中華人民共和國預算法》第28條規定:“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。此次《辦法》規定試點地區“在國務院批準的發債規模限額內”自發自還地方政府債券,符合法律規定。因此,發揮好試點的改革先鋒作用,重要的一方面就是探索預算管理納入機制。

    “這意味著要把政府債券收入和支出納入預算,報請同級人民代表大會審查批準,各相關部門和單位要嚴格按照預算安排支出,不得隨意變更資金用途。”北京大學財稅法研究中心主任劉劍文表示,“自還”意味著信用風險的存在,應該在信用評級、信息披露、承銷流程等方面,加強監管和風險防控。他同時建議進一步強調“財政法定”的理念,加快推進預算法修改,并考慮制定公債法,以規范國債、地方債券的發行與償還。

    廣東省財政廳財科所所長黎旭東認為,債券自發自還試點是一個進步,為地方發債提供了一種新的工具和手段,同時將地方債務推向顯性化,有利于地方債務的管理。“但同時需要地方政府更加自律,力爭形成良性機制。”

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