本報記者 吳曉璐
7月5日，國務院辦公廳轉發(fā)中國證監(jiān)會、公安部、財政部、中國人民銀行、國家金融監(jiān)管總局、國務院國資委《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》（簡稱《意見》）。
《意見》大力提升對資本市場財務造假的打擊和防范力度，強化懲防并舉、標本兼治，為做好當前和今后一段時期資本市場財務造假綜合懲防工作指明了方向，將有力推動各方進一步嚴懲財務造假，切實保護投資者合法權益，全面構建財務造假綜合懲防新的工作格局，為推動資本市場高質量發(fā)展提供有力支撐。
速覽十大要點：
1.加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查和督導力度，聚焦業(yè)績異常增長等情形，嚴防“帶病闖關”。
2.強化對特定領域財務造假的打擊。
3.全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團伙，堅決破除造假“生態(tài)圈”。
4.推動強化證券執(zhí)法和司法機關在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。
5.加快出臺上市公司監(jiān)督管理條例，明確第三方配合造假、資金占用等違規(guī)行為的法律責任。
6.推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務造假、侵占上市公司財產等行為的刑事追責力度。
7.供應商、客戶、中介機構、金融機構等第三方人員配合實施財務造假構成犯罪的，依法堅決追究刑事責任。
8.地方各級政府在提供政策支持過程中，將證券發(fā)行人、上市公司財務真實性作為扶優(yōu)限劣的重要依據，依法合規(guī)出具稅收、合規(guī)等證明文件。
9.推動上市公司建立績效薪酬追索等內部追責機制，督促董事和高級管理人員履職盡責。
10.強化考核約束，將財務造假作為各級國有企業(yè)負責人經營業(yè)績考核扣分項。
堅決破除造假“生態(tài)圈”
《意見》共20項內容，分三個部分：第一部分是總體要求，第二部分是主體內容，第三部分是落實保障。主體部分，《意見》從打擊和遏制重點領域財務造假、優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機制、加大全方位立體化追責力度、加強部際協(xié)調和央地協(xié)同、常態(tài)化長效化防治財務造假等5個方面提出17項具體舉措。
在打擊和遏制重點領域財務造假方面，《意見》提出，嚴肅懲治欺詐發(fā)行股票債券行為。持續(xù)優(yōu)化完善股票債券發(fā)行上市審核注冊機制，把好資本市場“入口關”。加大股票發(fā)行環(huán)節(jié)現(xiàn)場檢查和督導力度，聚焦業(yè)績異常增長等情形，嚴防“帶病闖關”。
嚴厲打擊系統(tǒng)性造假和配合造假。密切跟進系統(tǒng)性、團伙型財務造假特征及演變趨勢，依法從嚴打擊通過偽造變造憑證、利用關聯(lián)方虛構交易或第三方配合等方式實施系統(tǒng)性造假的行為。全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業(yè)化配合造假的職業(yè)犯罪團伙，堅決破除造假“生態(tài)圈”。
加強對濫用會計政策實施造假的監(jiān)管。密切關注會計政策和會計估計執(zhí)行情況，加大對操縱資產減值計提調節(jié)利潤、以財務“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。
強化對特定領域財務造假的打擊。一是依法懲治證券發(fā)行人、上市公司通過“空轉”“走單”等虛假貿易方式實施的財務造假。二是嚴厲打擊利用供應鏈金融、商業(yè)保理、票據交易等方式實施的財務造假。三是從嚴懲處基于完成并購重組業(yè)績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權激勵行權條件、規(guī)避退市等目的實施的財務造假。四是壓實私募股權創(chuàng)投基金管理人勤勉盡責責任，加強對基金所投項目財務真實性的盡職調查和投后管理，防范造假行為發(fā)生。
建立健全配合造假方名錄
在優(yōu)化證券監(jiān)管執(zhí)法體制機制方面，《意見》提出，健全線索發(fā)現(xiàn)機制。突出科技支持作用，發(fā)揮全國信用信息共享平臺的支撐功能，依法查詢國家金融信用信息基礎數據庫，多渠道識別財務造假線索。依法依規(guī)利用銀行流水電子化查詢和反洗錢協(xié)查機制，提高涉案資金查詢效率。建立健全配合造假方名錄，延伸排查和串并分析其他相關方造假線索。
提升行政執(zhí)法效能。加快推進監(jiān)管轉型，優(yōu)化各條線各環(huán)節(jié)職能定位，構建高效協(xié)同的監(jiān)管架構。強化發(fā)行審核、公司監(jiān)管、中介機構監(jiān)管等業(yè)務條線協(xié)同，提升監(jiān)管效能。完善重大財務造假案件調查處罰機制，提高查辦質效。
深化行刑銜接協(xié)作。推動強化證券執(zhí)法和司法機關在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協(xié)作。提升大案要案查處效率。
推動加大刑事追責力度
在加大全方位立體化追責力度方面，《意見》提出，強化行政追責威懾力。加快出臺上市公司監(jiān)督管理條例，明確第三方配合造假、資金占用等違規(guī)行為的法律責任。對惡意轉移財產的被執(zhí)行人，通過向法院提起撤銷權之訴追回相關財產，嚴格執(zhí)行重大違法強制退市制度，對欺詐發(fā)行、嚴重財務造假的公司依法堅決予以退市，強化對相關機構和個人追責。
推動加大刑事追責力度。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務造假、侵占上市公司財產等行為的刑事追責力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應商、客戶、中介機構、金融機構等第三方人員配合實施財務造假構成犯罪的依法堅決追究刑事責任。
推動完善民事追責支持機制。推動簡化登記、訴訟、執(zhí)行等程序，完善示范判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。統(tǒng)籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟，行政執(zhí)法當事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高違法成本。
壓實地方政府責任
在加強部際協(xié)調和央地協(xié)同方面，《意見》提出，國有資產出資人加強監(jiān)督管理。履行國有資產出資人職責的部門、有關企業(yè)主管部門持續(xù)加強對所出資企業(yè)的監(jiān)督管理，及時督促相關企業(yè)依法依規(guī)處置涉及所控股證券發(fā)行人、上市公司財務造假及配合造假問題，嚴肅追責問責，并及時將處理結果反饋財政、證券監(jiān)管部門。
金融監(jiān)管部門提升協(xié)同打擊力度。督促銀行等金融機構加強對證券發(fā)行人、上市公司等貸款對象財務真實性的關注和審查。加大對金融機構函證業(yè)務合規(guī)性的監(jiān)督檢查力度。強化證券執(zhí)法與財政執(zhí)法的分工協(xié)作，避免監(jiān)管真空及監(jiān)管重復。
壓實地方政府責任。地方各級政府在提供政策支持過程中，將證券發(fā)行人、上市公司財務真實性作為扶優(yōu)限劣的重要依據，依法合規(guī)出具稅收、合規(guī)等證明文件。在市場監(jiān)管、稅務、能源消耗、社保繳納、訴訟仲裁、產權登記等領域為相關部門調查取證提供支持。加強與相關部門工作協(xié)同，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。
推動上市公司建立內部追責機制
在常態(tài)化長效化防治財務造假方面，《意見》提出，增強公司治理內生約束。落實獨立董事改革要求，有效發(fā)揮獨立董事監(jiān)督作用，強化審計委員會反舞弊職責。推動上市公司建立績效薪酬追索等內部追責機制，督促董事和高級管理人員履職盡責。強化考核約束，將財務造假作為各級國有企業(yè)負責人經營業(yè)績考核扣分項。
壓實中介機構“看門人”責任。強化對中介機構的監(jiān)督檢查，中介機構發(fā)現(xiàn)涉及證券發(fā)行人、上市公司財務造假的，及時向財政、證券監(jiān)管部門通報。中介機構在發(fā)現(xiàn)造假行為時主動報告的，依法從輕或減輕處罰。對存在重大違法違規(guī)行為的中介機構依法暫?；蚪箯氖伦C券服務業(yè)務，嚴格執(zhí)行吊銷執(zhí)業(yè)許可、從業(yè)人員禁入等制度。
完善財務信息相關制度。完善資本市場會計審計、評估監(jiān)管規(guī)則，發(fā)布重點領域的應用案例或實施問答加強對會計準則實施的指導。
加強聯(lián)合懲戒與社會監(jiān)督。將財務造假、資金占用和配合造假等嚴重違法失信主體納入金融領域嚴重失信主體名單，推送至全國信用信息共享平臺。完善財務造假等重大違法違規(guī)行為內部人士舉報獎勵機制，提高獎勵金額，保護“吹哨人”合法權益。
扎實推進落地實施
談及制定《意見》的主要考慮，證監(jiān)會新聞發(fā)言人答記者問時表示，財務造假毀壞資本市場誠信基礎，嚴重侵害投資者合法權益。打擊資本市場財務造假是證券監(jiān)管執(zhí)法一以貫之的重點。
近年來，中國證監(jiān)會持續(xù)改進監(jiān)管執(zhí)法工作，健全執(zhí)法體制機制，一批重大典型案件得到及時懲處。2021年至2023年共辦理上市公司信息披露違法案件397件，其中造假案件203起。2021年以來向公安機關移送上市公司、債券發(fā)行人等主體涉財務造假、資金占用、違規(guī)擔保等犯罪案件150余起。從近年情況看，“白馬股”因造假突然爆雷現(xiàn)象明顯減少，市場生態(tài)持續(xù)好轉。
“隨著執(zhí)法力度的加大，打擊和防范財務造假也面臨一些新的形勢和問題。”新聞發(fā)言人表示，如財務造假的隱蔽性、復雜性顯著增加，加大了發(fā)現(xiàn)和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現(xiàn)并引發(fā)市場高度關注。同時，中國證監(jiān)會現(xiàn)行監(jiān)管執(zhí)法體制機制已運行多年，不能完全適應新的變化。與市場各方的期待相比，懲治力度和綜合效果還不夠。就整體而言，造假公司仍是少數，上市公司群體始終是我國企業(yè)的優(yōu)秀代表。
新聞發(fā)言人表示，但財務造假對市場信心的影響很大，對投資者利益損害很重，亟需各部門、各地區(qū)多管齊下形成合力，重拳整肅、堅決遏制。同時，也要打防并舉、標本兼治，深化公司治理，壓實中介機構責任，增加基礎制度供給，從源頭防范造假發(fā)生。
對于下一步工作，證監(jiān)會表示，將與相關部門密切配合，扎實推進《意見》落地實施，重點做好以下工作。
一是嚴把資本市場入口關，嚴防存在財務造假的主體“帶病闖關”，從源頭提升財務信息披露的真實性和透明度。
二是強化穿透式監(jiān)管，發(fā)揮“吹哨人”作用，多渠道識別并循環(huán)篩查有效線索。提升案件調查質效，大力提高行政處罰力度，優(yōu)化與公安司法機關的銜接機制，從嚴懲處造假“首惡”，完善行政、刑事、民事立體化追責體系。
三是加大基礎制度供給，推動出臺上市公司監(jiān)督管理條例和背信損害上市公司利益罪司法解釋，對財務造假和第三方配合造假一體打擊，提高違法違規(guī)成本。
四是深化部際和央地協(xié)作，加強與國資、金融等監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門、地方政府在線索發(fā)現(xiàn)、信息通報、調查取證、聯(lián)合懲戒等方面的協(xié)作，強化監(jiān)督管理和追責問責。
五是加強綜合防范機制。強化公司防范財務造假、防范關聯(lián)方侵占上市公司資產的內部防線建設，進一步壓實中介機構“看門人”責任，持續(xù)加大宣傳警示力度。