地方舉債只能用于公益性資本支出

“地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出”，昨日下午，全國人大常委會四審預算法修正案（草案），對地方政府性債務的用途，四審稿明確提出上述要求。據新華社報道，四審表決通過預算法修正案（草案）的可能性很大。

地方舉債應有穩定償還資金來源

預算法修正案（草案）今年4月三審時，地方政府性債務“開閘”。但如何設置地方債的“防火墻”，“隔離”“開閘”帶來的風險和隱患，成為各界關注的焦點議題。

對比三審稿，四審稿采用了三審稿對地方政府性債務的舉債主體、舉債規模、法律責任方面的設計。舉債主體仍是省級地區（經國務院批準的省、自治區、直轄市）；舉債規模由國務院報全國人民代表大會或全國人大常委會批準；法律責任仍是違法舉債者可被撤職、開除。

在此基礎上，四審稿從預算公開、預算審議、資金用途、風險機制四方面，增加了四項地方債新規。

預算公開，要求地方政府公開預算時，同步公開債務情況，“對本級政府舉借債務的情況等重要事項作出說明”；預算審議，各級人大審議預算時，重點審查“預算安排舉借的債務是否合法、合理，是否有償還計劃和穩定的償還資金來源”。

同時，四審稿限制了地方政府性債務的用途，“地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”。并要求國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。

地方政府舉債仍需要國務院審核

對于四審稿的上述新增內容，中國政法大學財稅法研究中心主任施正文、復旦大學經濟學院教授韋森等知名財稅專家接受新京報采訪時表示，四審稿“打開了地方債‘前門’，但也堵住了‘后門’”。

“嚴格意義上來說，草案雖然允許地方政府舉債，但并未賦予地方政府自主發債權。省級地區是否能舉債、舉債額度，都要通過國務院審核。也就是說，四審稿對地方債風險防范的思路主要是通過行政管理的方式”，施正文表示，目前，舉債的地方政府層級以市縣級為主；審計署此前披露的變相舉債等地方政府性債務問題，也以市縣級地方政府居多。因此，“目前情況下，行政管理方式能有效預防地方債風險，堵住了‘后門’。”

但他同時強調，三中全會強調“市場起決定作用”，“地方政府性債務是一個市場問題，下一步還是應該推動地方債市場成長，借助市場的力量而不僅僅是行政管理的力量，完善地方債市場。比如通過完善的而且真實可信的信息披露制度、信用評級制度，使資金狀況不好的地方政府，不是發債發不出去，就是籌資成本很高”。

焦點1 國庫管理權

四審稿恢復“央行經理國庫制”

對比此前的二審稿、三審稿，四審稿作出重大轉折，恢復現行預算法采用的“央行經理國庫制”。國庫歸誰管？是央行？還是財政部？自本次預算法啟動修改以來，這是一個爭議了近十年的問題。

現行預算法采用的是“央行經理制”，即“中央國庫業務由中國人民銀行經理”。但二審稿、三審稿都刪除了這一條款，規定“國庫的管理辦法由國務院規定。”

對此，財稅專家學者和一些全國人大常委會委員都曾提出質疑。例如今年4月三審時，任茂東、王崗、車光鐵、鄧秀新、楊震、許振超、唐世禮等7名委員呼吁保留“央行經理制”。楊震就提出，“央行并不能進行商業投資，如果刪除央行經理國庫的職責，財政部門就可以把國庫的錢放到商業銀行去。商業銀行是要營利的，且不存在對財政部進行監管的職能，誰能保證國庫資金的安全？”

昨日，全國人大法律委員會做草案審議結果的報告時，表示“鑒于國庫管理體制改革還在進行，有關方面對這一問題尚有不同認識，還需要在實踐中進一步探索、完善。建議恢復現行預算法‘中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理’的規定”。

“這是我們呼吁了很久的問題，恢復央行經理國庫制讓我們很欣慰”，昨晚，韋森對新京報記者說，他與十余名業內學者曾兩次向有關部門提交修法建議，“其中一個主要修改意見，就是恢復央行經理國庫制，這對國家財政資金安全有重要意義”。

但施正文認為，雖然恢復了央行經理國庫制，但財政專戶仍然存在，“如何逐步減少財政專戶，怎樣加強對財政專戶的管理，這應該是下一步的重點”。

焦點2 預算審查監督

正式審查預算前須聽取各界意見

如何加強人大對預算的審查監督？對此，四審稿在初步審查、正式審查兩環節，新增四項規定。

初步審查時，“人大有關專門委員會的初步審查意見和常委會有關工作機構的研究意見，以及政府財政部門對上述意見反饋的處理情況報告，應當印發本級人民代表大會代表”；“設區的市級以上各級人民代表大會有關專門委員會進行初步審查、常務委員會有關工作機構研究提出意見時，應當邀請有關的本級人民代表大會代表參加”。

正式審議時，“各級人大應當對預算草案中重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當進行重點審查”；正式審查前，縣、鄉級人大“應當采用多種形式組織基層人大代表聽取選民和社會各界的意見”。

“要求初步審查時，將人大專委會等機構的初步審查意見印發給代表，有利于代表們更好的了解預算情況，提高預算審查質量”，對于四審稿新增的條款， 施正文評價說，“聽取選民和社會各界的意見，有利于預算民主”。

但他同時強調，預算初步審查亟待解決的是問題做實、做強初步審查機構，“我們向有關部門提交的修法意見，呼吁成立人大預算委員會，明確人大預算委員會的權限。不能財政部門報什么，就審什么；應該是人大要求財政部門提交什么，財政部門就報什么”。

■ 縱深

預算法十年四審首次大修超預期

昨日，全國人大常委會四審預算法修正案草案。從2004年正式啟動修改算起，本次預算法修改已經跨越十年、歷經三屆人大。

“四審稿遠遠超過我們的預期，恢復央行國庫經理制等設計，非常給力”，昨晚，了解到四審稿“詳情”，一直關注預算法修改的復旦大學經濟學院教授韋森對新京報記者說，“預算法涉及人大與政府的關系、中央與地方的關系、政府部門之間的關系，修法難度遠遠超出其他法律，尤其艱辛”。

預算法大修2004年啟動一度擱置

現行預算法于1994年通過，但三年后就有修法動議。2004年正式啟動修改。韋森回憶說，最早的預算法修正案（草案），強調了對政府部門財政收支預算及執行的限制和監督，韋森回憶，“但這個草案沒有通過，修法也暫時擱置”。

2009年第十一屆全國人大重啟預算法修改，“跟上次不同，這次重啟修法，先由全國人大預工委和財政部分別起草了一份草案，然后形成了一個雙方共同認可的初稿”，韋森說。

二審稿引來30多萬條意見建議

2011年12月，這個雙方共同認可的草案提交全國人大常委會初審，但這次初審并未公開征求意見。2012年6月二審時，草案在中國人大網站上首次“亮相”。隨即引來30多萬條意見和建議。其中就有韋森、施正文等9所高校10余名專家學者提交的修法意見。

“我們提出的主要是恢復央行國庫經理制，強化人大預算監督權、預算公開等等”，韋森說，“我們提出的修法意見，也是當時的討論焦點”。

二審后，整整相隔了近22個月，預算法修正案草案于今年4月迎來三審。不同于二審后的討論高潮，三審稿獲得了業內專家學者和全國人大常委會委員的一致稱贊，“融入了三中全會提出的‘全面規范、公開透明的預算制度’、‘加強人大對政府全口徑預算決算的審查和監督’等財稅改革精神，有重大突破。”施正文評價說。

將開啟新一輪財稅體制改革

三審過后僅3個多月，全國人大常委會如期四審預算法修正案草案，在三審稿基礎上，對地方政府性債務、預算公開等提出了細化要求。韋森、施正文等受訪專家都認為，四審稿已相對成熟，符合現階段的國情需求，“三中全會提出的全面深化改革60條，并沒有窮盡所有應該啟動的改革措施。同樣如此，預算法也不會一次性解決所有預算改革會涉及的問題。預算改革是一個漸進的過程，預算法也是一個逐步完善的過程”。

受訪專家們認為，1994年分稅制改革后，現行預算法頒布施行，拉開了我國財稅體制改革的大幕；本次預算法修改已經歷四審，前不久中央政治局會議審議通過了深化財稅體制改革總體方案，這意味著新預算法也將開啟新一輪財稅體制改革。

本版采寫 新京報首席記者 王姝