“減少的463項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)含金量多少？”“今年《政府工作報(bào)告》中承諾的再減少農(nóng)村貧困人口1000萬(wàn)以上、再解決6000萬(wàn)農(nóng)村人口飲水安全問(wèn)題能否兌現(xiàn)？”
最近，針對(duì)這些問(wèn)題的第三方評(píng)估報(bào)告擺上了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的案頭。
近兩個(gè)月的時(shí)間，4家評(píng)估機(jī)構(gòu)出具了5本厚厚的報(bào)告。在8月27日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，這些報(bào)告被李克強(qiáng)總理評(píng)價(jià)為“豐富真實(shí)、原汁原味的第一手情況”。4家機(jī)構(gòu)的評(píng)估負(fù)責(zé)人對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，也在會(huì)上直言不諱，并不因?yàn)樵谧氖菄?guó)務(wù)院各部委領(lǐng)導(dǎo)而嘴下留情。
一位評(píng)估負(fù)責(zé)人對(duì)于行政審批權(quán)下放后普遍存在的監(jiān)管短板問(wèn)題，直言“不少部門(mén)和地方存在不同程度‘會(huì)批不會(huì)管’的情況，有的‘對(duì)審批很迷戀，對(duì)監(jiān)管很迷茫’”?，F(xiàn)場(chǎng)的一位國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)感慨：“聽(tīng)到了平常聽(tīng)不到的情況，看到了平?？床坏降膯?wèn)題?！?/p>
“政府工作中存在的問(wèn)題不要怕‘曬’。”李克強(qiáng)說(shuō)，“政府既要自覺(jué)接受人大、人民政協(xié)和社會(huì)輿論的監(jiān)督，也要建立第三方評(píng)估的常規(guī)機(jī)制，推動(dòng)建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對(duì)分開(kāi)又相互制約的現(xiàn)代行政運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，打造現(xiàn)代政府。”
從自查、督查，到第三方評(píng)估，政府工作的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系得以健全，本屆政府在推進(jìn)治理現(xiàn)代化上邁出了重要一步。
“從政府管理到政府治理一字之差，但含義大不相同。政府管理，以政府為主體，而治理的主體是多元的?，F(xiàn)代社會(huì)，利益、主體多元化，政府由管理到治理，既是適應(yīng)社會(huì)變化的需要，也是適應(yīng)民主與法治的需要?！敝袊?guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授王滿傳說(shuō)。
政策含金量有了更客觀科學(xué)的評(píng)判
王滿傳教授是“取消和下放行政審批事項(xiàng)”政策措施落實(shí)情況第三方評(píng)估小組的成員。最近，他被問(wèn)得最多的一個(gè)問(wèn)題就是，“國(guó)家取消下放審批事項(xiàng)的含金量是多少？”
過(guò)去政策落實(shí)情況考評(píng)，依據(jù)的是政府自身的評(píng)估體系，自己查自己，說(shuō)服力往往打了折扣。
而第三方評(píng)估體系的建立，顯然讓政策含金量有了更客觀、科學(xué)的評(píng)判。
王滿傳教授介紹，他們?cè)u(píng)估的主要方法是“六評(píng)一看”：評(píng)目標(biāo)、評(píng)數(shù)量、評(píng)含金量、評(píng)監(jiān)管、評(píng)規(guī)范、評(píng)效果，看下一步審改。其中，專(zhuān)門(mén)列了一項(xiàng)就是“含金量”。具體而言，他們從8個(gè)角度來(lái)評(píng)價(jià)各部委取消下放的行政審批事項(xiàng)“含金量”的多少。比如涉及多少資金，受益面多大，對(duì)部門(mén)核心權(quán)力影響多大。
在近兩個(gè)月時(shí)間里，他們分3個(gè)組，赴20個(gè)國(guó)務(wù)院部門(mén)、11個(gè)省份、24個(gè)地級(jí)市(區(qū))和10個(gè)縣(市)，召開(kāi)了103場(chǎng)座談會(huì)，參加座談訪談的有2000多人。
他說(shuō)，對(duì)行政審批制度改革的速度和力度，大家都是滿意的。去年兩會(huì)，李克強(qiáng)總理在答中外記者問(wèn)時(shí)承諾，要在任期內(nèi)，將國(guó)務(wù)院各部委的行政審批事項(xiàng)取消下放三分之一以上。
“很多人都捏著一把汗”，王滿傳還記得當(dāng)時(shí)的情形。他算了一下，國(guó)務(wù)院各部委的行政審批事項(xiàng)加起來(lái)有1500多項(xiàng)，減少三分之一以上意味著在本屆政府任期的5年內(nèi)，至少減掉500多項(xiàng)。能完成嗎？
“如今，只是一年多，就減掉了463項(xiàng)，接近完成?！彼f(shuō)。
需要注意的是，本屆政府取消下放審批權(quán)限是在前10年取消下放了2000多項(xiàng)審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，一開(kāi)始就進(jìn)入了深水區(qū)。王滿傳打了個(gè)比方說(shuō)：“就像一個(gè)運(yùn)動(dòng)員跳高一樣，到了兩米以上，每增加一厘米都很困難。從這個(gè)意義上看，改革整體的含金量是很高的。”
在國(guó)家行政學(xué)院提交的評(píng)估報(bào)告上寫(xiě)著：“從行政審批制改革的數(shù)量來(lái)看，部門(mén)自我革命，動(dòng)了真格，有的部門(mén)取消下放了行政審批事項(xiàng)的近70%?！?/p>
“但對(duì)于政策的含金量，部分專(zhuān)家和學(xué)者提出了不同意見(jiàn)。一些老百姓對(duì)行政審批制度改革的效果，感受也不那么深。原因到底是什么？”王滿傳分析，其一，確實(shí)有一批取消下放的審批事項(xiàng)含金量不高。比如，一些處于零審批狀態(tài)或已授權(quán)地方辦理的事項(xiàng)。還有一些事項(xiàng)改為后置審批，企業(yè)取得了入場(chǎng)券，但是后置審批沒(méi)減少、不規(guī)范、服務(wù)不到位，只能對(duì)有限的行業(yè)產(chǎn)生正面影響，對(duì)多數(shù)行業(yè)意義不大。
其二，不同地區(qū)、行業(yè)，對(duì)一些審批的感受不同。比如取消投資冷軋項(xiàng)目核準(zhǔn)，河北認(rèn)為毫無(wú)含金量，上海寶鋼認(rèn)為含金量很高。其三，國(guó)務(wù)院各部門(mén)負(fù)責(zé)的審批事項(xiàng)往往是事關(guān)全局的重大事項(xiàng)，除工商行政登記制度改革外，很多審批事項(xiàng)與老百姓的日常生活并非直接相關(guān)。與百姓相關(guān)的審批更多在地方，這也提醒，地方行政審批制改革必須提速。
“最先一公里到最后一公里”全在評(píng)估范圍內(nèi)
第三方評(píng)估與督查的一個(gè)顯著不同是，督查查的是政策的落實(shí)，第三方評(píng)估評(píng)價(jià)的是決策到落實(shí)的整個(gè)過(guò)程：從最先一公里到最后一公里。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心進(jìn)行評(píng)估的項(xiàng)目有兩個(gè)：對(duì)“實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，今年再減少農(nóng)村貧困人口1000萬(wàn)以上”的政策落實(shí)情況及“加快棚戶區(qū)改造、加大保障性安居工程力度”政策落實(shí)情況進(jìn)行第三方評(píng)估。
國(guó)研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶參與了精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的評(píng)估。他們分成3個(gè)維度進(jìn)行考察：國(guó)家部委、地方政府和農(nóng)民。國(guó)家部委是政策制定部門(mén)，也是改革的最先一公里。地方政府是政策的落實(shí)部門(mén)，農(nóng)民是政策落實(shí)的最后一公里?！澳壳?，最先一公里進(jìn)展順利。地方政府在貧困對(duì)象識(shí)別、干部幫扶等方面政策落實(shí)較好，但在資金落實(shí)方面進(jìn)展較慢?，F(xiàn)在時(shí)間已過(guò)半，但扶貧資金的到位率普遍較低?！?/p>
他分析原因主要有兩個(gè)。其一，今年是精準(zhǔn)扶貧第一年。地方政府首先要識(shí)別貧困戶，前期一些技術(shù)工作花的時(shí)間比較多。其二，與財(cái)政體制有關(guān)。資金從上往下分配，周期、鏈條太長(zhǎng)。建議對(duì)扶貧體制、資金分配管理體制進(jìn)行改革，資金分配和項(xiàng)目審批權(quán)限盡可能下沉，提高資金使用透明度。
在調(diào)研過(guò)程中，葉興慶印象最深的是一些家庭因病致貧、因?qū)W致貧。他說(shuō)，中央連續(xù)出臺(tái)了11個(gè)1號(hào)文件后，農(nóng)村發(fā)展很快。從中部貧困縣來(lái)看，缺吃少穿的非常少。相當(dāng)一部分農(nóng)戶致貧是因?yàn)槿狈趧?dòng)力，比如因病致貧。雖然國(guó)家實(shí)行的是義務(wù)教育制度，但一些孩子要去鄉(xiāng)鎮(zhèn)上學(xué)，路程很遠(yuǎn)，有的需要家長(zhǎng)陪讀，有的要花費(fèi)較高的交通費(fèi)用。這些都是因教育派生出的負(fù)擔(dān)。要解決這些問(wèn)題，必須提高社會(huì)保障能力，讓社會(huì)保障更多地發(fā)揮托底作用。
國(guó)研中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)任興洲參與的是棚改項(xiàng)目的評(píng)估。調(diào)研組走了9個(gè)省區(qū)市，19個(gè)市縣。她說(shuō)，今年全國(guó)計(jì)劃新開(kāi)工安居工程700萬(wàn)套，其中棚改470萬(wàn)套，目前總體上開(kāi)工率比較高，項(xiàng)目落實(shí)下了很大功夫，但資金缺口仍然較大。中西部地區(qū)落實(shí)安居工程困難較大，因?yàn)橘J款要求有還貸能力，但這些地方的財(cái)政比較困難。
此外，各地拆遷難度大，特別是棚改，成本高，老百姓預(yù)期訴求高。最難的是一些釘子戶，有時(shí)因幾戶人達(dá)不到要求，導(dǎo)致工期整體拖延?！叭绾谓鉀Q這些問(wèn)題，需要法律介入，也有些地方，在自主拆遷上作了有益的探索?！比闻d洲說(shuō)。
評(píng)估為政府改進(jìn)工作提供依據(jù)
5本評(píng)估報(bào)告里，有大量的數(shù)據(jù)與圖表，但更多是的建議。這些建議，為政府改進(jìn)工作、科學(xué)決策提供了依據(jù)。參與第三方評(píng)估的機(jī)構(gòu)多是智庫(kù)，他們的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，讓評(píng)估顯得更厚重、更科學(xué)。
專(zhuān)家們參與評(píng)估，也是一次接地氣的過(guò)程。葉興慶表示，接到任務(wù)，他們首先做的功課是研究政策，以便對(duì)評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行清晰界定。他長(zhǎng)期從事農(nóng)村研究，去基層調(diào)研的經(jīng)歷也不少，但像這樣對(duì)一項(xiàng)政策的落實(shí)進(jìn)行從頭到尾的調(diào)研，還沒(méi)有過(guò)。“從最先一公里到最后一公里，了解政府落實(shí)的完整鏈條，對(duì)我們今后從事研究會(huì)有許多啟發(fā)?！?/p>
王滿傳則表示，在實(shí)際調(diào)研中，企業(yè)、百姓向第三方反映情況更加放得開(kāi)，更能講心里話。第三方機(jī)構(gòu)的地位更加超脫，其評(píng)估結(jié)果更有公信力?！耙M(jìn)第三方評(píng)估機(jī)制，是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要舉措?！彼f(shuō)。本報(bào)記者 潘圓