9月5日晚，寧波下橋村召開(kāi)村民代表會(huì)議，40多名村民代表商議菜市場(chǎng)租金分配方案。
記者走訪的村子主干道上，36條“權(quán)力清單”漫畫(huà)隨處可見(jiàn)。新京報(bào)記者 金煜 攝
項(xiàng)目招投標(biāo)管理、集體資產(chǎn)資源處置、村民宅基地審批……如今，在浙江寧海縣多個(gè)行政村，這些重大事項(xiàng)都是村民自己說(shuō)了算。
今年3月，寧海縣427個(gè)村的上萬(wàn)名農(nóng)村干部和村民領(lǐng)到了一本小冊(cè)子：《寧海縣村級(jí)權(quán)力清單三十六條》，以漫畫(huà)形式闡述了包括村級(jí)招投標(biāo)、宅基地審批、低保戶申請(qǐng)等在內(nèi)的涉及農(nóng)村重大決策和民生問(wèn)題的流程。小冊(cè)子的制作方，寧海縣紀(jì)委方面表示，流程均來(lái)自現(xiàn)有涉農(nóng)法規(guī)政策，其意在規(guī)范農(nóng)村干部的“小微權(quán)力”，幫助村民更好地實(shí)施自治。半年多以來(lái)，寧海縣反映村干部問(wèn)題的新信訪量下降了八成以上，多位村干部表示，雖然因?yàn)槌绦蚋鼮橥该鞫裰鲄f(xié)商的過(guò)程增多，但因不再礙著人情辦事，工作更為輕松，干群矛盾緩解。專家表示，此舉也有助于防止村干部“小官巨腐”。
低保名額調(diào)整，未出現(xiàn)上訪
據(jù)新出的36條“權(quán)力清單”，低保申請(qǐng)必須要經(jīng)過(guò)兩委聯(lián)席會(huì)議商議、村民代表會(huì)議決議、結(jié)果公示7日等環(huán)節(jié)
寧海縣力洋鎮(zhèn)平巖村有800多人，來(lái)自五湖四海。今年，年輕的黨支部書(shū)記張賢安碰到了一件棘手事。
平巖村不富裕，年集體收入僅4萬(wàn)元，貧困戶挺多。今年，民政部門(mén)調(diào)整了給村里的低保戶名額，從原先的43個(gè)名額下調(diào)為18個(gè)。
“任何一戶低保被取消名額，都可能跑來(lái)我家(鬧事)，因?yàn)樗麄冇X(jué)得這就是你一人決定的。”張賢安說(shuō)。
低保申請(qǐng)?jiān)谶^(guò)去的實(shí)際操作中，可能是村主任或村支書(shū)一人說(shuō)了算，或頂多就在兩委聯(lián)席會(huì)議上通一下氣即可，而根據(jù)36條“權(quán)力清單”，低保申請(qǐng)必須要經(jīng)過(guò)兩委聯(lián)席會(huì)議商議、村民代表會(huì)議決議、結(jié)果公示7日等環(huán)節(jié)。
今年，針對(duì)低保事項(xiàng)，平巖村共進(jìn)行了四次村民代表會(huì)議協(xié)商，40多名黨員代表、8名兩委會(huì)班子為每戶人家打分、分類，最后定下了18人名單。
名單出來(lái)后，還是有兩戶人家跑到張賢安家里，希望幫其再“爭(zhēng)取一下”，“我說(shuō)現(xiàn)在這不是我一人決定的，是大家一起決定的，你要覺(jué)得比哪戶人家更符合條件的，我們?cè)僦匦抡匍_(kāi)會(huì)議。”
最終，此次分配低保并未出現(xiàn)大的矛盾，沒(méi)有村民就此事上訪。
村民參與“權(quán)力清單”梳理
權(quán)力清單所有內(nèi)容都來(lái)自現(xiàn)有法律法規(guī)，清單在村民代表會(huì)議通過(guò)，變成村規(guī)民約，這就是農(nóng)村依法自治的章程
36條“權(quán)力清單”是寧海縣為基層村干部權(quán)力上的一道“枷鎖”。實(shí)施“權(quán)力清單”的初衷，是為了在巨大民生工程投入背景下，規(guī)范村干部的行為。
“現(xiàn)在的村干部權(quán)力實(shí)在太大，有的村一年有幾百萬(wàn)，甚至上千萬(wàn)元的工程，一人獨(dú)攬大權(quán)，很容易犯錯(cuò)誤。”寧海縣紀(jì)委書(shū)記李貴軍說(shuō)。
去年以來(lái)，在新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)、涉農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目落實(shí)下，寧海縣的民生工程投入達(dá)到4.7億元，如此巨額資金分配到146個(gè)村子，如果還存在“人情賬”、“糊涂賬”，重大事項(xiàng)依然還是村一把手做決定，則很容易出現(xiàn)問(wèn)題。
最終出臺(tái)的“權(quán)力清單”手冊(cè)，是寧海縣紀(jì)委與各縣部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)上千人歷時(shí)半年，召開(kāi)上百次會(huì)議，數(shù)易其稿后的結(jié)果。最后提煉出36條“權(quán)力清單”基本覆蓋農(nóng)村主要村務(wù)工作的內(nèi)容。
整個(gè)梳理過(guò)程也伴隨著村民參與。寧海縣紀(jì)委介紹，權(quán)力清單制作過(guò)程中，在村民代表會(huì)議上征求了20多個(gè)村子老百姓的意見(jiàn)，得到了普遍歡迎，“連手冊(cè)封面的顏色都是村民自己挑的。”參與該工作的寧海縣紀(jì)委宣教室主任嚴(yán)雪婷說(shuō)。
“權(quán)力清單所有內(nèi)容都來(lái)自現(xiàn)有法律法規(guī)，是把過(guò)去模糊不清的內(nèi)容梳理。清單在村民代表會(huì)議通過(guò)，變成村規(guī)民約，這就是農(nóng)村依法自治的章程。”李貴軍說(shuō)，“村民自治靠的是村規(guī)民約，我們就是幫助老百姓把這個(gè)寫(xiě)到村規(guī)民約里去，讓老百姓都知道，這是村里面的章程。”
“紀(jì)委是搞基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，主要是管好村干部，不插手村民依法自治。”李貴軍說(shuō)，“我們就是幫助村民搞好村務(wù)監(jiān)督工作。”
村干部決策面臨三級(jí)監(jiān)督
36條“權(quán)力清單”有著上級(jí)監(jiān)督下級(jí)、平級(jí)監(jiān)督、下級(jí)監(jiān)督上級(jí)三級(jí)監(jiān)督制度，出了問(wèn)題，“總有一級(jí)會(huì)反映出來(lái)”
36條“權(quán)力清單”主要分成“村級(jí)集體事項(xiàng)”和“便民服務(wù)事項(xiàng)”兩大類，前者涉及村級(jí)重大決策，村級(jí)招投標(biāo)管理、村級(jí)集體資產(chǎn)資源處置等事項(xiàng)，后者涉及宅基地審批、救助救災(zāi)款申請(qǐng)、計(jì)生等涉及村民個(gè)人利益的事項(xiàng)。
牽扯到村集體經(jīng)濟(jì)收益使用、土地承包經(jīng)營(yíng)、宅基地使用、征地補(bǔ)償費(fèi)使用等重大事項(xiàng)方案，需要走包括“村黨組織提議”、“兩委聯(lián)席會(huì)議商議”、“黨員大會(huì)審議”、“村民代表會(huì)議決議”、“兩委會(huì)組織實(shí)施決議”5個(gè)過(guò)程在內(nèi)的“五議決策法”，其中，決議結(jié)果需公示3日，鎮(zhèn)里派駐的村監(jiān)會(huì)全程監(jiān)督。
“這就是民主決策的過(guò)程。”力洋鎮(zhèn)紀(jì)委副書(shū)記徐建岳說(shuō)，明晰了村干部權(quán)力的決策過(guò)程，有著上級(jí)監(jiān)督下級(jí)(村監(jiān)會(huì))、平級(jí)監(jiān)督(五議決策法)、下級(jí)監(jiān)督上級(jí)(公示)三級(jí)監(jiān)督制度，出了問(wèn)題，“總有一級(jí)會(huì)反映出來(lái)”。
以征地款分配為例，他說(shuō)，此前，在村干部權(quán)力未加以明確之前，征地款劃入村集體戶頭后，“劃過(guò)來(lái)多少錢(qián)老百姓不知道，村集體戶頭劃到個(gè)人戶頭多少錢(qián)也不知道”。
2006年到2008年，力洋鎮(zhèn)的三個(gè)村子，恰逢征地啟動(dòng)，11個(gè)村干部因侵占征地款被判了刑，判刑的都是村主任、村書(shū)記和文書(shū)，“犯的都是一樣的事，都是集體犯罪，當(dāng)時(shí)對(duì)錢(qián)的監(jiān)管不到位。”徐建岳說(shuō)。
而現(xiàn)在，在五個(gè)流程的會(huì)議審議中，村民就知道了多少征地款劃撥過(guò)來(lái)，這些錢(qián)不經(jīng)過(guò)村干部之手，而直接打入村民個(gè)人賬戶，且分配方案全部公示，村監(jiān)會(huì)也全程監(jiān)督。
“村干部是最大受益者”
“程序上出了問(wèn)題，村干部可能頂多就是在村里面做一下檢討，紀(jì)委更多以警告、批評(píng)的方式處理，并不用啟動(dòng)國(guó)家機(jī)器”
寧海縣紀(jì)委統(tǒng)計(jì)，“權(quán)力清單”實(shí)施半年多以來(lái)，寧海涉農(nóng)信訪同比下降15%，反映村干部廉潔自律問(wèn)題的初信初訪案件下降了84%。
寧海縣的權(quán)力清單嘗試，得到了寧波市乃至浙江省的肯定，在象山、北侖等寧波其他區(qū)縣，類似的權(quán)力清單制度也正在推廣。
“村干部是最大受益者。”李貴軍反復(fù)提到自己的這個(gè)觀點(diǎn)，程序上出了問(wèn)題，村干部可能頂多就是在村里面做一下檢討，紀(jì)委更多以警告、批評(píng)的方式處理，“以挽救為主”，而并不用啟動(dòng)國(guó)家機(jī)器，而目前的做法，他認(rèn)為是在“治本”，“真正的制度建立起來(lái)，才能解決根本問(wèn)題。”
在推行權(quán)力清單過(guò)程中當(dāng)?shù)匾苍庥黾ち覜_突。
下橋村就曾經(jīng)歷過(guò)類似的沖突。逢36條“權(quán)力清單”出臺(tái)之際，下橋村當(dāng)時(shí)決定在菜市場(chǎng)引入大超市。下橋村菜市場(chǎng)位于極好的繁華地段，是一座三層共近2萬(wàn)平米的大樓。按照規(guī)定，如此大項(xiàng)目必須公開(kāi)招標(biāo)。
村主任陳冬娥透露，招標(biāo)前不少人向她送錢(qián)，希望不要公開(kāi)招標(biāo)，她都拒絕了。“現(xiàn)在有36條，你再送就不要來(lái)招標(biāo)了。”
招標(biāo)當(dāng)天，陳冬娥看好的一家超市負(fù)責(zé)人沒(méi)有出現(xiàn)在現(xiàn)場(chǎng)。事后，她才知道，反對(duì)公開(kāi)招標(biāo)的村民制造事端，令該超市負(fù)責(zé)人無(wú)法趕赴招標(biāo)。涉事村民被拘留。
“一些村民形成了習(xí)慣，認(rèn)為你招標(biāo)，我就找你村主任和書(shū)記。如果你不給我，那就是你把我卡住了。”寧海縣紀(jì)委黨風(fēng)室主任葛知宙說(shuō)，“你要執(zhí)行36條，那我就要反對(duì)你，包括反對(duì)你招來(lái)參加投標(biāo)的企業(yè)。”
桃源鎮(zhèn)首次公開(kāi)招標(biāo)以失敗告終。第二次招標(biāo)，鎮(zhèn)干部前來(lái)助陣，強(qiáng)力推動(dòng)，終于順利完成。一家陳冬娥從未接觸過(guò)的企業(yè)成功競(jìng)標(biāo)，此前涉事企業(yè)因心生擔(dān)憂未出現(xiàn)。
“這是36條觸動(dòng)了一些人的利益而發(fā)生的極端例子。”李貴軍希望隨著講規(guī)矩、講規(guī)范的理念進(jìn)一步推廣，曾經(jīng)破裂的農(nóng)村社會(huì)關(guān)系可以得到重新修復(fù)，“把權(quán)力放在陽(yáng)光之下后，每個(gè)人的尊嚴(yán)和價(jià)值都可以得到維護(hù)。”
寧海縣嘗試的“權(quán)力清單”，類似于村民自治里面的實(shí)施細(xì)則，讓群眾掌握法律，看得懂法律，得以進(jìn)行監(jiān)督。把村民自治的權(quán)利細(xì)化了，對(duì)村干部權(quán)力進(jìn)行明確的規(guī)范，這應(yīng)該說(shuō)是很大的進(jìn)步。
從制度建設(shè)看，村民實(shí)施自治，排除外來(lái)干預(yù)，但同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)紀(jì)委加強(qiáng)黨對(duì)村支書(shū)、村黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這是目前現(xiàn)實(shí)可操作的體制。
——中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)焦洪昌
新京報(bào)記者 金煜